Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2006 až 2008

Aktualizované dňa: 28.07.2005 06:00

Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2006 až 2008 vychádza z Rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007, ktorý vláda schválila 13. 10. 2004 a z Konvergenčného programu Slovenska pre roky 2004 až 2010 z novembra 2004. Zmeny v navrhovanom rozpočte sú oproti týmto dokumentom minimálne, čo potvrdzuje konzistentnosť hospodárskej politiky vlády, ktorá nie je bežná ani vo väčšine členských štátov OECD. 

Deficit verejných financií je v roku 2006 rozpočtovaný na úrovni 2,9% HDP. Takýto cieľ bol zadefinovaný už v programovom vyhlásení vlády z novembra 2002. Pokles deficitu z tohtoročnej úrovne 3,4% HDP zároveň znamená, že navrhovaný rozpočet plní podmienky reformovaného Paktu stability a rastu, podľa ktorého je nevyhnutné znižovať štrukturálny deficit o najmenej 0,5% ročne, až pokiaľ sa verejné financie nedostanú do takmer vyrovnanej pozície.

Materiál je postavený na makroekonomických predpokladoch, ktoré potvrdzujú zdravý stav slovenskej ekonomiky. Vláda predpokladá v najbližších troch rokoch dynamický rast hospodárstva na úrovni v priemere  5,7 % ročne, infláciu menej ako 2,2% a rast zamestnanosti každoročne o 0,8 až 0,9%. Prognózy ministerstva financií sú pritom v porovnaní s predpokladmi medzinárodných aj domácich verejných a súkromných inštitúcií realistické. Súčasný rýchly hospodársky rast je vyvážený, položený na zdravých základoch a je udržateľný.  

Dynamický rast slovenského hospodárstva sa bude prejavovať aj na zlepšovaní životnej úrovne obyvateľov. Rast reálnych miezd prevýši aj v roku 2006 úroveň 4%, dôchodky by sa mali zvýšiť v priemere o 4,4% a spotreba domácností vzrastie o 4,9%. 

Realizáciou navrhovaného rozpočtu sa verejné financie výrazne priblížia úrovni, ktorá bude dlhodobo udržateľná. Naštartovanie penzijnej reformy spolu s navrhovaným znižovaním deficitu prispievajú zásadným spôsobom k príprave verejných financií na starnutie obyvateľstva, ktorému sa v najbližších desaťročiach nevyhne ani Slovensko.

Kým v súčasnosti pripadá na jedného občana v poproduktívnom veku šesť občanov v produktívnom veku, v roku 2050 to budú už len dvaja. Nevyhnutným predpokladom pre prípravu Slovenska na tento vývoj je znižovanie deficitu verejných financií, zastavenie nárastu verejného dlhu a jeho postupné znižovanie.

Podiel hrubého verejného dlhu na HDP, ktorý na konci roku 2002 dosahoval  43,3% HDP klesne do konca roku 2006 na úroveň 38,3%. Hoci časť tohto vývoja spôsobilo vytvorenie štátnej pokladnice, jednoznačne je možné konštatovať, že vzhľadom na rýchly rast ekonomiky a naopak klesajúci deficit, verejné financie začínajú znižovať finančné bremeno budúcich generácií.

Realizácia navrhovaného rozpočtu je veľmi dôležitým predpokladom k tomu, aby  Slovensko udržateľným spôsobom naplnilo kľúčové Maastrichtské kritérium – zníženie deficitu verejných financií na úroveň troch percent HDP. Bez nákladov vzniku kapitalizačného piliera by bol tento cieľ splnený v súlade s programovým vyhlásením vlády už v roku 2006, zahrnutie nákladov penzijnej reformy posunie pokles na trojpercentnú úroveň na rok 2007. Z vývoja ekonomiky a zo zámerov hospodárskej politiky vyplýva, že bude možné v roku 2007 splniť spôsobom aj všetky ostatné Maastrichtské kritériá, a preto Slovensko bude pripravené na zavedenie eura v roku 2009.

V predloženom návrhu rozpočtu je pre rok 2007 navrhovaný deficit vo výške 3% HDP. Na základe reformovaného Paktu stability a rastu, ktorý obsahuje špeciálny režim pre posudzovanie nákladov penzijnej reformy, bude možné splniť Maastrichtské kritériá aj pri deficite o niečo vyššom ako je 3-percentná úroveň, pri udržaní jeho klesajúceho trendu. Rozpočet na rok 2007 preto poskytuje aj niekoľkomiliardovú rezervu pre prípad neočakávaného vývoja verejných financií.

Znižovanie deficitu verejných financií nie je dôležité iba z pohľadu splnenia kritérií pre zavedenie eura a pripravenosti verejných financií na starnutie obyvateľstva, ale aj z pohľadu aktuálneho stavu slovenskej ekonomiky. Deficit verejných financií by v roku 2006 nemal prekročiť plánovanú úroveň 2,9% HDP, skôr naopak, vhodné by bolo jeho mierne zníženie. Rast domáceho dopytu je totiž veľmi silný, najmä vďaka výraznému rastu miezd a zamestnanosti, čo v budúcom roku spôsobí pozitívnu produkčnú medzeru. Z tohto dôvodu je nevyhnutné naplniť zámery predkladaného rozpočtu s cieľom naďalej zabezpečiť potrebnú makroekonomickú stabilitu. Dôležité bude aj to, aby neprišlo v roku 2006 k čerpaniu výrazného množstva zdrojov nečerpaných v roku 2005 a tiež to, aby sa prípadné nadpríjmy nepoužili v roku 2006 na zvyšovanie výdavkov, ale na zníženie deficitu verejných financií. 

Rovnakým spôsobom bude potrebné pokračovať v rozpočtovej politike aj v roku 2007, kedy bude slovenské hospodárstvo rásť veľmi rýchle. V prípade nenaplnenie zámeru znižovania deficitu, ktorý je konkretizovaný v návrhu rozpočtu verejnej správy na roky 2006 až 2008, by hrozilo prehrievanie ekonomiky: vyššie inflačné tlaky a následné znehodnotenie úspor, horšia externá nerovnováha a nárast zraniteľnosti ekonomiky. A naopak, v  prípade naplnenia vyššie uvedených zámerov rozpočtovej politiky bude slovenská ekonomika v najbližších rokoch pokračovať v rýchlom a súčasne zdravom a udržateľnom raste. Tento pozitívny výhľad by mohli potom ohroziť len silné a neočakávané vonkajšie šoky.

Verejné financie prešli od roku 2002 výraznými zmenami. Prvou bola realizácia mnohých štrukturálnych reforiem počas rokov 2003 a 2004, ktoré sa samozrejme výrazne odzrkadlili v podobe rozpočtu. Druhým vplyvom bol vstup Slovenska do EÚ, ktorý sa čiastočne prejavil rozpočte na rok 2004, ale úplný dopad je až v tomto roku, ktorý je prvým plným rokom nášho členstva v EÚ. Od začiatku roku 2005 sa realizuje aj fiškálna decentralizácia, a posledným významným vplyvom je penzijná reforma, ktorá výrazne ovplyvní rozpočty najmä v rokoch 2005 a 2006, počas ktorých sa budú ľudia rozhodovať o vstupe do kapitalizačného piliera. 

Deficit verejných financií poklesne medzi rokmi 2002 a 2006 z úrovne 5,7% HDP na 2,9%, teda o 2,7 percentuálneho bodu, a to napriek nákladom, ktoré priniesol vstup do EÚ. Hoci finančné výhody intergrácie sú nespochybniteľné (Slovensko môže v roku 2006 získať z EÚ o takmer 28 miliárd korún viac, ako bude musieť do európskeho rozpočtu odviesť), z pohľadu verejných financií však znamená vstup do EÚ dodatočnú záťaž. Len odvody do rozpočtu EÚ dosahujú viac ako 16 mld. Sk, ďalšiu výdavky prináša  spolufinancovanie európskych fondov. Hoci merať dopad integrácie na verejné financie nie je jednoduché, výsledky rôznych metodík ukazujú dodatočné zaťaženie minimálne na úrovni 1% HDP. 

Daňové a odvodové zaťaženie poklesne medzi rokmi 2002 a 2006 z 32,5% HDP  na 29,2%, teda o 3,3% HDP. V finančnom vyjadrení to znamená približne 50 mld. Sk Zníženie o ďalších 1,4% budú predstavovať odvody do kapitalizačného piliera, ktoré nebudú od roku 2007 podľa Eurostatu považované za príjmy verejných financií. Daňové a odvodové zaťaženie Slovenska je medzi tromi najnižšími v Európskej únii (po odpočítaní odvodov do druhého piliera bude jednoznačne najnižšie), pričom priemer jej 25 členských krajín predstavuje 38,8%. 

Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2005 až 2007 plní aj ďalší zásadný bod vládneho programu, ktorým je znižovanie miery prerozdeľovania prostredníctvom verejných financií. Podiel verejných výdavkov na HDP poklesne medzi rokmi 2002 a 2006 z úrovne 44% na 39,5%, a to aj napriek tomu, že počas tohto obdobia sa verejné výdavky zvýšili o približne 1% HDP z titulu odvodov do rozpočtu EÚ. Bez tohto vplyvu by podiel verejných výdavkov na HDP poklesol za štyri roky o 5,5%. 

Rozhodujúcou otázkou pri tvorbe rozpočtu bude aj v tomto roku štruktúra výdavkov.

Rozdelenie financií medzi jednotlivé oblasti by malo reflektovať politické priority vlády, ktoré boli jednoznačne formulované v Stratégii konkurencieschopnosti Slovenska do roku 2010, ktorú vláda schválila vo februári 2005. 

Analýza predloženého návrhu rozpočtu v porovnaní s rozpočtom na rok 2002 ukazuje, že vývoj vo viacerých oblastiach potvrdzuje napĺňanie vládnych priorít. Vysoký nárast dosiahli výdavky na výstavbu diaľníc (82%), vysokoškolské vzdelávanie (55%), vedu (59%), ale aj súdnictvo (78%), či podporu podnikania (240%).

Faktom však je, že rýchle rástli aj výdavky do poľnohospodárstva, obrany či životného prostredia, ktorých dopad na konkurencieschopnosť je podstatne nižší. Práve ďalšie prispôsobovanie výdavkovej štruktúry prioritám vlády je najväčšou výzvou do budúcnosti.

Čoraz väčšiu úlohu v kvalite verejných financií zohrávajú jednotlivé kapitoly, ktorých kompetencie, ale súčasne aj zodpovednosť, v  rozpočtovom procese postupne narastajú. Je v prvom rade zodpovednosťou kapitol, aby balík výdavkov, ktoré majú vo viacročnom rozpočte k dispozícii, v prvej fáze rozdelili a v druhej fáze aj použili čo najefektívnejším spôsobom tak, aby sa za peniaze daňovníkov poskytovali verejnosti čo najlepšie služby.

Pri príprave predloženého návrhu rozpočtu sa významne využívalo programové rozpočtovanie, ktoré by malo byť aj v nasledujúcich rokoch hlavným nástrojom na zefektívňovanie verejných výdavkov a tiež ich transparentnosti. Jednoznačná väzba poskytovaných zdrojov a dosahovaných výsledkov musí byť prítomná vždy pri využívaní verejných zdrojov tak, aby výdavky verejných financií smerovali do oblastí, kde prinesú spoločnosti najväčší prínos. Programové rozpočtovanie výrazne prispelo k transparentnosti štátneho rozpočtu a k informovanosti o tom, do ktorých oblastí smerujú jeho zdroje. Podstatne menší pokrok sa podarilo dosiahnuť pri formulovaní cieľov a ich merateľných ukazovateľov. Väčšina kapitol stále nedokáže alebo nechce jednoznačne a verejne zadefinovať svoje ciele, ktoré by bolo možné konkrétne hodnotiť a aj medzinárodne porovnávať.

Verejné financie sa musia čoraz viac zameriavať na dosahované výsledky. Podstatný nemôže byť len objem použitých zdrojov, ale najmä efekty, výsledky, ktoré tieto zdroje dokážu priniesť. Nie je napríklad dôležité len to, koľko zdrojov vyčlení rozpočet na protipovodňovú ochranu, ale to, či sa tieto zdroje využívajú tak, aby v maximálnej miere slúžili na ochranu územia. Rovnako je dôležité, či je z prostriedkov vyčlenených na výstavbu diaľnic možné postaviť viac diaľnic, alebo ich postaviť na území, kde daňovníkom prinesú väčší prospech. Podobne nie je podstatné len to, koľko verejných zdrojov je vyčlenených na vysoké školstvo, ale či sa využívajú efektívne – napríklad aká je kvalita vysokých škôl.

Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2006 až 2008 je podobne ako pred rokom formulovaný ako trojročný rozpočet. Hoci alokácia výdavkov na roky 2007 a 2008 nie je záväzná, predpokladá sa, že zmeny sa budú uskutočňovať len v jednoznačne zdôvodnených prípadoch.

Najväčšou neistotou pri tvorbe rozpočtu na roky 2006 až 2008, ktorý sa týka najmä rokov 2007 a 2008, bolo neschválenie základného rámca európskeho rozpočtu – Finančnej perspektívy na roky 2007 až 2013. Vzhľadom na to, že v súčasnosti nie je známe koľko zdrojov bude môcť Slovensko v týchto rokoch získať a ani to, do ktorých oblastí budú tieto prostriedky smerovať, nebolo ich možné zakomponovať do predloženého rozpočtu. Predpokladaný objem financií z budúceho programovacieho obdobia je v navrhovanom rozpočte vyčlenené v kapitole VPS, pričom ich konkrétne rozdelenie bude možné až po schválení Finančnej perspektívy všetkými členskými štátmi EÚ. Následne bude potrebné, aby slovenská vláda schválila  Národný strategický referenčný rámec, ktorý rozdelí zdroje zo štrukturálnych fondov a z Kohézneho fondu medzi jednotlivé oblasti, čím zásadným spôsobom predurčí  štátne rozpočty od roku 2007. 

Druhú významnú neznámu vo vývoji verejných financií stále predstavuje odhad záujmu občanov o účasť v druhom pilieri dôchodkového systému. Odpoveď na otázku koľko občanov sa rozhodne pre vstup do nového systému bude známa až 30. júna 2006, kedy skončí lehota určená na rozhodovanie. V súčasnosti je zrejmé, že účasť občanov bude vyššia, ako sa predpokladalo v rozpočte na roky 2005 až 2007, a v roku 2006 sa dopad reformy penzijného systému na deficit verejných financií predpokladá až vo výške 1,4 % HDP. Keďže reálny výsledok sa môže od tohto odhadu odchyľovať, pričom vláda ho nemôže podstatne ovplyvniť, cieľ fiškálnej politiky pre rok 2006 je deficit bez nákladov spojených s druhým pilierom. Na prípadný rozdiel od predpokladaných hodnôt bude musieť reagovať fiškálna politika tak, aby deficit vrátane nákladov penzijnej reformy v roku 2007 neprekročil 3% HDP.

Na rozdiel od predchádzajúcich rokov sa rozpočet na roky 2006 až 2008 pripravoval v podstatne stabilnejšom legislatívnom prostredí. Dopady väčšiny  reforiem na verejné financie sú už relatívne presne kvantifikované a preto istota pri tvorbe rozpočtu bola z pohľadu domácej legislatívy v porovnaní s minulosťou podstatne vyššia. Predložený rozpočet predpokladá iba minimálne legislatívne úpravy.

  Návrh rozpočtu verejnej správy na roky 2006 až 2008