Správa Medzinárodného menového fondu - október 2003

Aktualizované dňa: 20.10.2003 06:00

Záverečná správa
Návšteva pracovníkov MMF v Slovenskej republike, 7. - 15. októbra 2003 

1. Misia pracovníkov MMF uskutočnila rokovania so slovenskými predstaviteľmi, ktoré sa zamerali najmä na oblasť fiskálnej politiky v tomto a nasledujúcom roku. Tento dokument ponúka hodnotenie súčasnej hospodárskej situácie zo strany misie a odporúčania týkajúce sa ďalšieho postupu. 2. Najnovšie ekonomické ukazovatele naznačujú, že pokračuje dynamický hospodársky rast, dochádza k zmenšovaniu makroekonomickej nerovnováhy, poklesu nezamestnanosti, zatiaľ čo jadrová inflácia zostáva naďalej nízka. Rast HDP v reálnom vyjadrení v prvej polovici roku 2003 spomalil na úroveň 3,9 percenta, pričom hlavnou hybnou silou rastu bol vývoz. Aj napriek pomalému hospodárskemu rastu v Európe sa objem exportu v prvej polovici 2003 zvýšil o pozoruhodných 37 percent, a tak prispel k prebytku obchodnej bilancie za obdobie máj-august, čo sa stalo po prvýkrát za tri roky. Schodok vonkajšieho bežného účtu platobnej bilancie v dôsledku toho poklesol z 8,6 percenta HDP za dvanásť mesiacov končiacich sa v júni 2002 na menej ako 5 percent HDP za dvanásť mesiacov končiacich v júni 2003. Na druhej strane došlo k značnému zníženiu súkromnej spotreby, čo bolo dôsledkom pôsobenia deregulácie cien a zvýšenia nepriamych daní na výšku reálneho disponibilného príjmu. Investície sa tiež realizovali pomalším tempom. Nárast cien a daní v tomto roku viedol k zvýšeniu nominálnej inflácie, avšak pravdepodobne nemal žiadny významný sekundárny inflačný vplyv, zatiaľ čo reálne mzdy mierne poklesli.

3. Krátkodobý výhľad zostáva naďalej priaznivý. Ak sa nezmenia súčasné východiská, predpokladáme, že tento rok vzrastie reálny HDP o 3,9 percenta a v roku 2004 o 4 percentá, i keď pretrváva určitá neistota ohľadom toho, kedy presne dôjde k oživeniu spotreby a investícií. Ak vychádzame zo súčasných očakávaní, podľa ktorých dôjde iba k miernemu nárastu miezd a bude pokračovať fiskálna konsolidácia, je pravdepodobné, že situácia na vonkajšom bežnom účte platobnej bilancie a vývoj inflácie sa budú zlepšovať. Predpokladá sa, že vďaka dynamickému nárastu vývozu sa schodok vonkajšieho bežného účtu platobnej bilancie v rokoch 2003 a 2004 zníži na úroveň menej ako 4 percentá HDP. V roku 2004 bude pokračovať rast cien produkcie sieťových odvetví, i keď pomalším tempom ako v roku 2003; v januári 2004 zároveň dôjde k zjednoteniu sadzieb DPH na vyššej priemernej úrovni ako v súčasnosti. Na základe uvedených skutočností a za predpokladu mierneho rastu miezd a sekundárnych účinkov zvýšenia cien pracovníci fondu a slovenskí predstavitelia odhadujú, že na budúci rok dôjde k menšiemu zníženiu nominálnej inflácie a k roku 2006 dosiahne inflácia v súlade s plánom úroveň predpokladanú v maastricthskej zmluve. 4. Plánovaný na rok 2003 schodok vo výške 5 percent podľa metodiky ESA 95 by mal napriek predpokladanému výpadku daňových príjmov byť reálny za predpokladu, že sa bude naďalej pokračovať v reštrikcii výdavkov. Dodržanie tohto plánovaného schodku bude znamenať potrebné a vítané zníženie deficitu oproti 7,2 percenta HDP v roku 2002. Napriek tomu, že štátne orgány reagovali na predpokladaný výpadok príjmov skorším zvýšením spotrebných daní, ktoré sa pôvodne plánovalo na január 2004, slovenskí predstavitelia i pracovníci misie očakávajú, že celkový výpadok príjmov (v porovnaní s rozpočtom) podľa metodiky ESA 95 dosiahne približne 7 miliárd korún. Takmer polovicu uvedeného výpadku bude možné vykryť menšími ako sa rozpočtovalo nákladmi na dlhovú službu a zvyšok – úsporami primárnych výdavkov. Medzi tieto úspory primárnych výdavkov patria aj vítané úspory sociálnych dávok a prídavkov vo výške približne 500 miliónov korún, teda v oblasti, kde bolo v minulosti normou prekročenie rozpočtovaných výdavkov. Významné úspory sa však očakávajú aj z titulu menšej účasti na projektoch financovaných spoločne s EÚ, ktoré sa pravdepodobne presunú na budúci rok. Táto skutočnosť môže byť prejavom pomalšej realizácie kvalitných projektov, čo môže ovplyvniť kvalitu výdavkov v tomto roku. Slovenskí predstavitelia by preto mali zosilniť svoje snahy o realizáciu výdavkov, ktoré podporia dlhodobý hospodársky rast a mali by upriamiť úspory výdavkov na iné položky.

5. Napriek uvedenému pretrvávajú určité riziká mimo štátneho rozpočtu. Po prvé, predpokladalo sa, že v roku 2003 budú rozpočty obcí bez položiek časového rozlíšenia vyrovnané; pracovníci misie vynaložili značné úsilie, aby vyhodnotili finančnú pozíciu obcí, ale vzhľadom na nedostatok údajov zostáva ich pozícia nejasná. Vzhľadom na prenos kompetencií na nižšie úrovne verejnej správy však ešte stále zostáva možnosť prekročenia výdavkov. Po druhé, rozpočet sektora verejných financií predpokladal, že v roku 2003 sa rast nedoplatkov v rezorte zdravotníctva zníži o polovicu. Zatiaľ čo údaje o plnení rozpočtu v zdravotných poisťovniach k augustu tohto roku sa zdajú byť v súlade s týmto zámerom, situácia ohľadom nárastu nedoplatkov na ostatných úsekoch rezortu zdravotníctva zostáva neistá. Slovenskí predstavitelia by preto mali pokračovať v snahe zlepšiť kontrolu financií obcí a zdravotníctva . Najmä vo vzťahu k obciam existujú dva problémy súvisiace s rozpočtom na tento rok, ktoré majú aj širší význam z hľadiska budúcej fiskálnej politiky:
1) je možné, že na zlepšenie kontroly zo strany ministerstva financií bude potrebné zlepšiť systém vykazovania o hospodárení obcí a 
2) v prípade, že predsa len dôjde k nesúladu s rozpočtom, môže vzniknúť potreba sprísniť finančné pravidlá, a tak urobiť reštrikciu výdavkov na úrovni obcí. 6. Rozpočet na rok 2004 vzhľadom na rozhodnutie vlády schváliť vhodnú výšku schodku na úrovni 3,9 percenta HDP znamená rozhodný a vítaný krok smerom k ďalšej fiskálnej konsolidácii. Rozpočet vychádza z realistického predpokladu, že tempo hospodárskeho rastu dosiahne 4.1 percenta, i keď predpokladaná priemerná inflácia na úrovni 8,1 percenta je o polovicu percentuálneho bodu vyššia ako najnovšie prognózy pracovníkov MMF. Fiskálne zámery na rok 2004 sú primerané z hľadiska cyklických pohybov i strednodobej perspektívy, a zároveň rátajú s rozsiahlou daňovou reformou a reformou výdavkov. Najmä zníženie výdavkov je významným prínosom pri plnení základnej stratégie Predvstupového ekonomického programu, ktorého realizácia závisí od redukcie podielu výdavkov na HDP.

7. Za skutočnosťou, že podiel rozpočtovaných príjmov na HDP sa v roku 2004 prakticky nemení, sa však skrývajú zmeny v štruktúre príjmov. Predpokladá sa, že reformy znížia dane (vrátane odvodov do sociálnych fondov) o 2 percentá HDP. Tento výpadok však do značnej miery vykryjú transfery z EÚ (vo výške 1,4 percenta HDP), ale aj zvýšenie nedaňových príjmov asi o 0,3 percenta HDP, predovšetkým vďaka vyšším dividendám od SPP. Napriek tomu, že v roku 2004 dôjde k zníženiu sadzieb odvodov na sociálne poistenie, pokles príjmov by podľa rozpočtu mali vykryť úspory vyplývajúce z reformy systému sociálneho poistenia. Pracovníci misie sa nazdávajú, že predpokladané príjmy sú realistické, avšak chcú upozorniť najmä na oblasť dane z príjmov fyzických osôb. Pri prognózovaní dopadu daňovej reformy na výnosy tejto dane sa uplatňujú viaceré významné faktory, ktoré je ťažké určiť s dostatočnou istotou, a preto existuje riziko, že výpadok príjmov spojený s daňovou reformou môže byť väčší, ako sa predpokladá. Túto neistotu však bude možné vyriešiť iba v priebehu roku 2004. 

8. Ako sa konštatovalo v roku 2003 počas konzultácií v súlade s Článkom IV Dohody o MMF, správnym zámerom daňovej reformy je vytvoriť stimuly k práci a sporeniu. Súčasťou reformy sú transparentnejšie a jednoduchšie daňové zákony, posun daňového zaťaženia z priamych na nepriame dane a jednotná sadzba dane. Je pravdepodobné, že uvedené opatrenia zlepšia výkonnosť ekonomiky. Odstránenie výnimiek, odpočtov a výluk by malo viesť k menším deformáciám pri zdaňovaní príjmov a spotreby a pomôcť vyfinancovať nižšie sadzby priamych daní. Zjednotenie sadzieb DPH by malo zlepšiť správu tejto dane, plnenie si povinnosti zo strany daňových subjektov a zároveň viesť k neutrálnejšiemu zdaneniu tovarov a služieb. Nižšie sadzby priamych daní by mali prispieť k legalizácii firiem pôsobiacich v šedej ekonomike a podporiť zahraničné a domáce investície. Vítame postupnosť prijímania daňových zákonov, pri ktorej parlament už schválil politicky citlivejšie prvky, najmä zjednotenie sadzieb DPH.

9. Z rozpočtu vyplýva redukcia primárnych výdavkov o takmer 1 percentuálny bod HDP, čo je predovšetkým výsledkom realizácie plánovanej reformy sociálnych zákonov a zdravotníctva. Toto zníženie primárnych výdavkov je o to pozoruhodnejšie, že v roku 2004 sa v súvislosti so vstupom do EÚ majú uskutočniť dodatočné výdavky. Napriek celkovému zníženiu podielu primárnych výdavkov na HDP sa rozpočtuje zvýšenie dotácií do poľnohospodárstva o 0,4 percentného bodu HDP. Predpokladaný 4-percentný nárast miezd v oblasti verejných financií odzrkadľuje mzdovú politiku na rok 2004 (zvýšenie miezd o 5 percent v štátnej a verejnej službe počnúc júlom) a zníženie zamestnanosti v štátnej sfére o 2 700 osôb. V oblasti sociálnych výdavkov by malo dôjsť k významnému zníženiu nemocenských dávok, dávok v nezamestnanosti a sociálnych dávok z hľadiska ich podielu na HDP. Táto redukcia by sa mala dosiahnuť kombináciou opatrení na boj proti zneužívaniu systému, sprísnením kritérií na poberanie dávok v nezamestnanosti a cielenejším poskytovaním sociálnej pomoci. V oblasti zdravotníctva pokračuje rozsiahla reforma, ktorá sa spustila na začiatku tohto roka a ide nad rámec reštrikcie výdavkov, a to formou racionalizácie siete nemocničnej starostlivosti a redukcie zamestnanosti v rezorte. Vo vzťahu k dôchodkom by vláda mala v dôsledku prednedávnom schváleného zvýšenia dôchodkového veku o 9 mesiacov v roku 2004 dosiahnuť úsporu vo výdavkoch vyjadrených ako podiel na HDP. V dlhodobej perspektíve by sa mali dostaviť najvýznamnejšie úspory vyplývajúce z reformy prvého piliera dôchodkového systému.

10. V súvislosti s rozpočtom na rok 2004 vyjadrujú pracovníci misie tieto stanoviská:

  • Vítame skutočnosť, že náročná daňová reforma sa realizuje súbežne s pokračujúcou fiskálnou konsolidáciou . Konsolidácia na strane výdavkov navyše nejde na úkor investícií, ktoré budú potrebné na zabezpečenie dlhodobého hospodárskeho rastu.
  • Teší nás súčasné úsilie vlády zlepšiť fiskálnu transparentnosť , najmä nedávne ukončenie bežného postupu, pri ktorom sa formou vládnych záruk poskytovali skryté dotácie.
  • Taktiež vítame zámer obmedziť rast väčšiny položiek štátnych výdavkov na úroveň, ktorá je podstatne nižšia ako nominálny rast indexu spotrebných cien. Plánované zvýšenie miezd predstavuje významnú redukciu mzdových výdavkov vo verejnom sektore vyjadrených ako podiel na HDP . Predpokladá sa, že rast výdavkov štátneho rozpočtu na tovary a služby sa udrží na úrovni 3-4 percent, pričom ich podiel na HDP by sa mal tiež znížiť. Slovenskí predstavitelia by mali podporiť rozšírenie tohto postupu na ostatné zložky verejných financií.
  • Pracovníkom misie je však ľúto, že v rozpočte na rok 2004 došlo k nárastu dotácií (ktoré všetky smerujú do poľnohospodárstva), pričom nie je pravdepodobné, že tento krok zvýši možnosti rastu slovenského hospodárstva.
  • Veľmi náročný reformný program , ktorý je základom rozpočtu na rok 2004, si stále vyžaduje schválenie dôležitých legislatívnych noriem . Ako sa uvádzalo predtým, tieto normy týkajúce sa najmenej populárnych krokov daňovej reformy – zjednotenia sadzieb DPH a zvýšenia spotrebných daní – sa už prijali. Významné legislatívne opatrenia v oblasti reformy zdravotníctva, sociálnych dávok, pracovného trhu a štátnej služby ešte čakajú na schválenie v parlamente. V prípade, že by parlament neschválil uvedené reformy alebo by sa ich realizácia oneskorila z iných dôvodov, vláda bude musieť prehodnotiť parametre, ktoré tvoria základ rozpočtu roku 2004, aby tak udržala plánovaný schodok verejných financií na úrovni 3,9 percenta HDP.
  • V oblasti zdravotníctva by zavedenie spolufinancovania spolu s redukciou balíka bezplatne poskytovaných služieb zdravotnej starostlivosti malo viesť k zvýšeniu príjmov a zamedziť zneužívaniu systému, zatiaľ čo racionalizácia ponuky by mala zvýšiť celkovú efektívnosť poskytovania potrebných služieb rezortom. Pracovníci misie zdieľajú nádej slovenských predstaviteľov, že uvedené opatrenia by mali v roku 2004 prakticky eliminovať nárast zadlženosti v zdravotníctve .
  • Pokračujúci pokles úrokových sadzieb by mal ďalej znižovať podiel dlhovej služby na HDP, avšak trvalé zníženie schodku by sa malo v budúcnosti zakladať najmä na redukcii podielu primárnych výdavkov na HDP .
  • Konštatujeme, že splnenie fiskálnych zámerov na rok 2004 si vyžaduje súbežné úsilie v rámci štátneho rozpočtu aj mimo neho (najmä sa to týka sociálnej poisťovne, zdravotných poisťovní a obcí). Ministerstvo financií bude musieť naďalej dbať, aby sa príslušné kroky mimo štátneho rozpočtu realizovali v súlade s plánom.
  • Vzhľadom na skutočnosť, že neistota ohľadom výdavkov a najmä dopadov daňovej reformy je v súčasnosti väčšia ako zvyčajne, v rozpočte na rok 2004 môže vzniknúť potreba vytvoriť značnú rezervu (azda ako súčasť rezervného fondu) v rámci balíka výdavkov schválených vládou a pripraviť sa na prípadné problémy.

11. Dňa 25. septembra NBS znížila o 25 bázových bodov úrokové sadzby, ktoré používa na realizáciu menovej politiky, čo bolo spôsobené najmä veľmi chabým domácim dopytom aj napriek vcelku dobrému vývoju HDP, pričom inflácia naďalej zostáva pod kontrolou. Pracovníci misie súhlasia s názorom, že dopyt zostáva slabý, i keď táto skutočnosť je do značnej miery žiaducou reakciou na príliš vysoké tempo rastu v druhej polovici minulého roku, a že inflácia je stlmená. Uvedené zníženie úrokových sadzieb správne reaguje na štruktúru rizík, ktorým čelí ekonomika. Existuje možnosť toho, že domáci dopyt poklesne ešte ďalej, a tak spomalí hospodársky rast viac ako by bolo vhodné, pričom sa očakáva, že jadrová inflácia sa v roku 2004 zníži, a predpokladá sa pokles nominálneho indexu spotrebných cien aj napriek úpravám cien sieťových odvetví a nepriamych daní. Nazdávame sa, že za týchto okolností je súčasné zameranie menovej politiky dostatočné na to, aby táto politika pôsobila proti inflačným tlakom a zabezpečila splnenie ukazovateľov inflácie stanovených slovenskými predstaviteľmi. Slovenskí predstavitelia by však mali byť opatrní vo vzťahu k nadchádzajúcemu obdobiu. Nemali by pristúpiť na ďalšie uvoľnenie menovej politiky, kým sa nepresvedčia, že mzdy rastú iba miernym tempom, že plánované zvýšenie regulovaných cien a daní neprináša sekundárne zvýšenie inflácie a že domáci dopyt zostáva slabý. Pracovníci misie vítajú iniciatívu NBS prejsť na štvrťročné prognózovanie inflácie (na rozdiel od súčasného menového programu, v ktorom sa uvedené prognózy pripravujú dvakrát ročne). Tento krok poskytne trhu lepšie informácie o zameraní menovej politiky, bude prospešný pre diskusie v bankovej rade NBS a vytvorí základy pre zlepšenie komunikácie so širšou verejnosťou.

******

Pracovníci misie ďakujú slovenským predstaviteľom za tradičnú úzku spoluprácu, srdečnosť, pohostinnosť ako aj za zaujímavé a konštruktívne diskusie.

 Záverečná správa - návšteva pracovníkov MMF v Slovenskej republike, 7.-15. októbra 2003