Späť Verzia pre tlač

Reforma riadenia verejných financií – Komunikačná stratégia

aktualizované dňa: 18. 02. 2016

Obsah

1. Úvod
2. Členovia vlády a členovia Výboru NR SR pre rozpočet a menu
3. Vedúci pracovníci správcov rozpočtových kapitol, zodpovední za premietnutie strategických priorít do rozpočtu
4. Vedúci pracovníci výkonných útvarov zodpovedných za rozpočet
5. Výkonní pracovníci na kapitolách, pracujúci na príprave rozpočtu
6. Sekcia rozpočtovej politiky a sekcia verejných výdavkov ministerstva financií
7. Klienti Štátnej pokladnice
8. Verejnosť

1. Úvod

Vláda vo svojom programovom vyhlásení konštatovala, že jednou z najvýznamnejších úloh vlády v tomto volebnom období bude reforma verejných financií. Okrem reforiem na výdavkovej strane verejného rozpočtu a daňovej reformy je jej súčasťou aj reforma riadenia verejných financií.

Viaceré opatrenia prijaté už počas predchádzajúceho volebného obdobia. Práce na reforme sa však zintenzívnili najmä od decembra 2002, keď prebiehala prípravná fáza projektu reformy riadenia verejných financií (RRVF). Počas prípravnej fázy vznikla detailná predstava o obsahovej štruktúre a časovom harmonograme implementácie projektu. V apríli vláda schválila Stratégiu reformy riadenia verejných financií. Reforma je podporovaná technickou pomocou a pôžičkou Svetovej banky, ktorá bola podpísaná 6.8.2003 vo Washingtone. Od septembra 2003 do júna 2006 bude prebiehať implementačná fáza projektu. Spoločne s inými projektmi (zriadenie Štátnej pokladnice a Agentúry pre riadenie dlhu a likvidity, Projekt organizačného, funkčného, procesného a informačného auditu ministerstva financií) podstatným spôsobom zvýši kvalitu prípravy aj výkonu verejného rozpočtu, v súlade s odporúčaniami OECD pre inštitucionálne zmeny nutné pre zvýšenie efektívnosti kontroly verejných výdavkov.

Inštitucionálne zmeny v rozpočtovaní

Reforma riadenia verejných financií je komplexným projektom, ktorý vyžaduje aktívne zapojenie mnohých ľudí v rámci verejnej správy, od výkonných referentov až po vrcholové riadenie jednotlivých ministerstiev a politických lídrov na úrovni vlády a parlamentu. Významná je aj komunikácia vo vzťahu k verejnosti, pretože ide o realizáciu dôležitej časti programového vyhlásenia vlády.

Cieľom predkladanej komunikačnej stratégie je:

dentifikovať cieľové skupiny komunikácie,
Definovať cieľ komunikácie (obsah pôsobenia) pre každú cieľovú skupinu,
Navrhnúť formu komunikácie (forma pôsobenia) diferencovane pre každú cieľovú skupinu,
Určiť najvhodnejší moment pôsobenia na danú cieľovú skupinu.

Komunikácia je pritom v tomto dokumente chápaná širšie než je obvyklé, nie iba ako komunikácia vysvetľujúca a vytvárajúca politickú priechodnosť reformy, ale aj ako komunikácia vytvárajúca inštitucionálne kapacity zabezpečujúce odbornú priechodnosť reformy.

Hlavným účelom komunikácie je vysvetliť danej skupine zmysel zmien, ukázať úlohu danej skupiny pri dosiahnutí cieľa a pozitívne ju motivovať smerom k aktívnej spolupráci pri implementácii zmien. Komunikácia sa zameria na tie cieľové skupiny, ktoré sú pre úspešnú implementáciu

kľúčové. Ide o nasledujúce cieľové skupiny:

členovia vlády a členovia Výboru NR SR pre rozpočet a menu,
vedúci pracovníci ministerstiev a ďalších správcov rozpočtových kapitol, zodpovední za premietnutie strategických priorít do rozpočtu (vedúci úradov, štátni tajomníci),
generálni riaditelia útvarov zodpovedných u správcov kapitol za prípravu rozpočtu
výkonní pracovníci na kapitolách, pracujúci na príprave rozpočtu
Sekcia rozpočtovej politiky, sekcia verejných výdavkov ministerstva financií, Inštitút finančnej politiky
klienti Štátnej pokladnice
verejnosť.

2. Členovia vlády a členovia Výboru NR SR pre rozpočet a menu

Členovia vlády a parlamentu musia zohrajú dôležitú úlohu pri presadzovaní zmien vyplývajúcich z reformy riadenia verejných financií, predovšetkým pri posilnení úlohy strategického plánovania pri alokácii zdrojov a prechode k rozpočtovaniu orientovanému na výsledky.
Určité prvky strategického plánovania sa v systéme tvorby rozpočtu nachádzajú aj dnes, predovšetkým v podobe programového vyhlásenia vlády a jeho premietnutia do priorít rozpočtových kapitol. Tento prístup však nie je formalizovaný a inštitucionalizovaný, a teda nemá systematický charakter. Cieľom komunikácie vo vzťahu k vláde a parlamentu preto bude po prvé, vysvetliť význam rozpočtovania „zhora nadol“, t.j. podľa priorít s tým, že tento prístup má tak ekonomickú, ako aj politickú dimenziu:

umožňuje lepšie kontrolovať výdavky, vytvára základ pre rozpočtovanie orientované na výsledky a v konečnom dôsledku umožňuje znižovať verejné výdavky, čo je jedným zo záväzkov vyplývajúcich z Programového vyhlásenia vlády,
umožňuje lepšie komunikovať rozpočtovú politiku vlády a zlepšiť tým komunikáciu smerom k občanovi.

Po druhé, cieľom komunikácie bude vysvetliť dôležitosť formalizácie a inštitucionalizácie rozpočtovania podľa priorít. Vytvorenie a akceptovanie systému by vláde uľahčilo každoročnú diskusiu a rozhodovanie o návrhu rozpočtu, parlamentu kontrolu zmysluplnosti verejných výdavkov. Prvým krokom týmto smerom bude požiadavka, aby súčasťou východísk štátneho rozpočtu na rok 2005 bola aj konkretizácia programového vyhlásenia vlády v podobe priorít príslušnej rozpočtovej kapitoly.

Návrh formy komunikácie bude predmetom subkomponentu projektu RRVF (Projekt) 4.2 „Posúdenie systému prepojenia tvorby politiky na najvyššej úrovni a rozpočtovacieho procesu“. Zadanie (Terms of Reference) pre tento subkomponent bude pripravené do konca novembra 2003 a začiatok v druhej polovici januára 2004. Toto časovanie je vyhovujúce, pretože komunikáciu voči vláde a parlamentu je najvhodnejšie začať v súvislosti s novým rozpočtovým cyklom.

3. Vedúci pracovníci správcov rozpočtových kapitol, zodpovední za premietnutie strategických priorít do rozpočtu

Táto cieľová skupina je kľúčová pre implementáciu rozpočtovania podľa priorít, rozpočtovania orientovaného na výsledky a viacročného rozpočtu, pretože na úrovni kapitol prepája vecnú a rozpočtovú stránku fungovania kapitoly. Táto cieľová skupina sa musí stať garantom funkčnosti horizontálnych väzieb medzi vecne príslušnými útvarmi a útvarmi zodpovednými za prípravu a výkon rozpočtu kapitoly. Už počas prípravy rozpočtu pre rok 2004 sa ukázalo, že implementácia programového rozpočtovania mala lepšie výsledky u tých kapitol, kde táto úroveň riadenia skutočne zabezpečila vertikálne prenos politických priorít do rozpočtu kapitoly a horizontálne prepojenie medzi vyššie spomenutými útvarmi kapitol. Cieľom komunikácie vo vzťahu k tejto cieľovej skupine preto je:

Presvedčiť a pozitívne motivovať k uplatňovaniu nových prístupov k tvorbe rozpočtu, aktívne vtiahnuť do hodnotenia organizačnej a procesnej štruktúry rozpočtovania,
Poskytnúť orientačný metodický základ z oblasti strategického plánovania a rozpočtovania zameraného na výsledky.

Formou komunikácie by mohol byť max. jednodňový seminár, resp. workshop organizovaný mimo Bratislavy, na ktorom by lektorsky mal pôsobiť štátny tajomník ministerstva financií zodpovedný za rozpočet, generálny riaditeľ sekcie rozpočtovej politiky a príslušní poradcovia Projektu. Workshop by mal mať podobu zovšeobecnenia skúseností z prípravy rozpočtu na rok 2004 a diskusie o príprave rozpočtu na rok 2005. Vzhľadom na počet kapitol a potenciálnych účastníkov, workshop bude ho potrebné organizovať v dvoch až troch turnusoch.

Vzhľadom na to, že workshop by mal zovšeobecniť skúsenosti z prípravy rozpočtu na rok 2004, vhodným časom pre jeho usporiadanie je obdobie po schválení rozpočtu v parlamente a pred začatím nového rozpočtového cyklu, t.j. buď v druhej polovici decembra, alebo v prvej polovici januára (v závislosti od schválenia rozpočtu na rok 2004 v NR SR).

4. Vedúci pracovníci výkonných útvarov zodpovedných za rozpočet

Ide obvykle o úroveň generálnych riaditeľov útvarov zodpovedných za tvorbu a realizáciu rozpočtu na jednotlivých kapitolách. Na tejto úrovni je potrebné vytvoriť mechanizmus pracovných kontaktov s generálnym riaditeľom sekcie rozpočtovej politiky. Okrem toho, riaditelia týchto útvarov na ministerstve pôdohospodárstva, vnútra, práce a sociálnych vecí, zdravotníctva, dopravy, pôšt a telekomunikácií a ministerstva školstva a ministerstva financií by sa mali stať členmi koordinačnej skupiny pre implementáciu subkomponentu 1.1 Projektu „Inštitucionálna kapacita pre rozpočtovanie na ministerstve financií a najdôležitejších rozpočtových kapitolách“ a po rozšírení o zástupcov ostatných veľkých rozpočtových kapitol (najmä ministerstva životného prostredia, ministerstva obrany, príp. ďalších) by sa táto skupina mala stať hlavnou konzultačnou skupinou generálneho riaditeľa sekcie rozpočtovej politiky ministerstva financií pre hodnotenie a návrh zmien v rozpočtovej metodike.
Cieľom komunikácie vo vzťahu k tejto cieľovej skupine preto je najmä presvedčiť a pozitívne motivovať k uplatňovaniu nových prístupov k tvorbe rozpočtu, aktívne vtiahnuť do hodnotenia organizačnej a procesnej štruktúry rozpočtovania, ako aj do tvorby a hodnotenia metodiky rozpočtovania.
Formou komunikácie by mala byť permanentná komunikácia na pracovnej úrovni, spoločné hodnotenie existujúcej metodiky a ex ante diskusia o navrhovaných zmenám v metodike rozpočtovania.

5. Výkonní pracovníci na kapitolách, pracujúci na príprave rozpočtu

Táto cieľová skupina je kľúčová z pohľadu kvality podkladov predkladaných z kapitol na ministerstvo financií, predovšetkým z pohľadu jednotnej a konzistentnej implementácie metodiky rozpočtovania. Cieľom komunikácie vo vzťahu k tejto skupine je:

Pozitívne motivovať pre implementáciu nových prístupov k rozpočtovaniu (najmä rozpočtovanie zamerané na výsledky),
Školiť v oblasti implementácie metodiky (predovšetkým rozpočtovanie podľa priorít, rozpočtovanie zamerané na výsledky, viacročný rozpočet),
Rozvíjať ich komunikačné zručnosti.

Návrh foriem komunikácie s touto cieľovou skupinou bude jedným z výstupov subkomponentu 1.1 projektu RRVF „Inštitucionálna kapacita pre rozpočtovanie na ministerstve financií a najdôležitejších rozpočtových kapitolách“. Organizačne a lektorsky by stále významnejšiu úlohu malo zohrávať ministerstvo financií, resp. metodický útvar sekcie rozpočtovej politiky, vybraní pracovníci ktorého by mali prejsť tréningom v oblasti lektorských schopností.

Intenzívnejšia komunikácia vo vzťahu k tejto cieľovej skupine bude zmysluplná až pri hodnotení Metodického pokynu Ministerstva financií SR na implementáciu programového rozpočtovania, resp. diskusii k metodike viacročného rozpočtu.

6. Sekcia rozpočtovej politiky a sekcia verejných výdavkov ministerstva financií

Pracovníci sekcie rozpočtovej politiky a sekcie verejných výdavkov hrajú z pohľadu úspechu reformy riadenia verejných financií kľúčovú úlohu. Cieľom komunikácie vo vzťahu k tejto skupine bude:

Pozitívne motivovať pre implementáciu nových prístupov k rozpočtovaniu,
Sformovať pracovníkov týchto sekcií ako nositeľov zmeny v celom systéme rozpočtovania,
Vytvoriť v rámci sekcií kapacity, ktoré doposiaľ chýbajú alebo sú poddimenzované. Ide najmä o:
konzistentný metodický odbor vybavený lektorskými zručnosťami, schopný implementovať v domácich podmienkach najlepšie postupy, ktoré boli úspešne využité v iných krajinách,
odbor sektorových špecialistov (rozpočtových analytikov) s detailnými znalosťami výdavkových štruktúr jednotlivých kapitol, ich zámerov a priorít,
skupinu odborníkov schopnú komunikovať s dodávateľmi informačných systémov pre rozpočtový proces. Ich úlohou bude zabezpečiť konzistentnú systémovú podporu pre tvorbu, výkon a hodnotenie rozpočtu.

Ďalšie požiadavky vyplynú z výsledkov projektu organizačného, funkčného, procesného a informačného auditu ministerstva financií a budú jedným z výstupov subkomponentu 1.1 Projektu „Inštitucionálna kapacita pre rozpočtovanie na ministerstve financií a najdôležitejších rozpočtových kapitolách“. V rámci tohto subkomponentu dôjde aj k upresneniu foriem a časovej dimenzie komunikácie s touto cieľovou skupinou.

7. Klienti Štátnej pokladnice

Dôležitou súčasťou reformy riadenia verejných financií je implementácia systému štátnej pokladnice ako moderného nástroja finančného riadenia v oblasti verejného rozpočtu. Štátna pokladnica bude komunikovať s cca 2500 klientmi, čo predstavuje 5000 až 6000 užívateľov. Cieľom komunikácie s touto skupinou je tréning v používaní informačného systému Štátnej pokladnice. Prostredníctvom systému komplexného vzdelávania klientov Štátnej pokladnice sa však bude uskutočňovať permanentné vzdelávanie v oblasti legislatívy, účtovníctva, finančného riadenia a v ďalších oblastiach dôležitých z pohľadu zvýšenia kvality finančného riadenia v okruhu verejného rozpočtu.

Návrh a implementácia komplexného systému vzdelávania klientov Štátnej pokladnice bude výstupom subkomponentu 3.2 Projektu „Technická pomoc v oblasti vzdelávania klientov Štátnej pokladnice“.

8. Verejnosť

Komunikácia voči verejnosti má predovšetkým politickú dimenziu. Reforma verejných financií je dôležitou prioritou vládneho programu a reforma riadenia verejných financií je jej neoddeliteľnou súčasťou. Cieľom komunikácie voči verejnosti preto je v širšom chápaní preukázať, že vláda má jasnú predstavu – obsahovú aj časovú – o plnení priorít svojho programového vyhlásenia, a že túto predstavu aj úspešne napĺňa. To znamená prezentáciu reformy verejných financií ako komplexu zmien, súčasťou ktorého je reforma riadenia verejných financií. V užšom chápaní by malo ísť o obsahovú aj formálnu prezentáciu samotného projektu reformy riadenia verejných financií ako podmnožiny reformy riadenia verejných financií. V prípade tohto cieľa ide o pasívnu komunikáciu voči verejnosti všeobecne, pričom aktívny záujem sa očakáva zo strany cieľovej skupiny.

Druhým cieľom komunikácie voči verejnosti by malo byť získať podporu verejnosti na presadzovanie nevyhnutných zmien v rámci reformy. Záujem a pozitívny tlak zo strany odbornej verejnosti a médií môže pomôcť pri upresňovaní cieľov reformy a prispieť k pozitívnej motivácii realizátorov reformy z okruhu pracovníkov štátnej administratívy.

Najvhodnejšou formou komunikácie pokiaľ ide o prvý cieľ je sprostredkovanie informácií cez web stránku ministerstva financií. Web stránka Projektu reformy riadenia verejných financií ako najnižšia úroveň by mala obsahovať všetky informácie o od zmluvy o poskytnutí preddavku na prípravnú fázu zo strany Svetovej banky, cez dokumenty prípravnej fázy, negociačné dokumenty o poskytnutí pôžičky zo strany Svetovej banky až po vyúčtovanie prípravnej fázy. Pre implementačnú fázu by mali byť zverejnené všetky dokumenty týkajúce sa obsahu a časovania projektu (obstarávací plán, vstupné správy za jednotlivé oblasti, dokumenty schválené na úrovni projektu, ministerstva financií, vlády atď.), výberové konania, poradcovia a ich životopisy, priebežné hodnotenia implementácie projektu, rozpočet a čerpanie rozpočtu.

Na druhej úrovni by mala byť web stránka celej reformy riadenia verejných financií, t.j. vrátane tých oblastí, ktoré nie sú pokryté samotným Projektom RRVF. Ide najmä o web stránky Projektu štátnej pokladnice, Agentúry pre riadenie dlhu a likvidity, fiškálnej decentralizácie, systémovej a IT podpory reformy riadenia verejných financií, resp. ďalšie.

Na najvyššej úrovni by mala byť web stránka zastrešujúca reformu verejných financií, t.j. zmeny na strane príjmovej (daňová reforma), výdavkovej (reformy v jednotlivých subsystémoch verejných financií) a v oblasti riadenia. Okrem liniek na web stránky jednotlivých reforiem by mala obsahovať aj vysvetlenie ich vzájomného prepojenia z časového aj obsahového hľadiska.

Formy komunikácie pokiaľ ide o druhý cieľ musia byť diverzifikované smerom k jednotlivým podskupinám cieľovej skupiny. Ide najmä o nasledujúce podskupiny – odborná verejnosť, médiá, medzinárodné inštitúcie (napr. MMF, OECD, EÚ, ratingové agentúry, investorské skupiny).

Pokiaľ ide o odbornú verejnosť (vrátane ekonomických novinárov), komunikácia by mala byť aktívna, so snahou o získanie spätnej väzby. Vhodnou formou sú workshopy, organizované raz ročne, pri hodnotení výsledkov ministerstva financií v rámci kalendárneho roka, prípadne prezentácie v rámci diskusných klubov a pod. štátnym tajomníkom zodpovedným za reformu, vedúcimi kľúčových sekcií, ktorých sa reforma týka, a členmi poradenského tímu pôsobiaceho pri ministerstve financií.

Komunikácia s médiami všeobecne má obvykle skôr politickú dimenziu a je preto záležitosťou politického vedenia ministerstva, t.j. ministra financií a štátneho tajomníka zodpovedného za reformu riadenia verejných financií. Táto úroveň komunikácie by mala mať podobu informovania a jednotlivých krokoch reformy na tlačových brífingoch ministerstva, na brífingoch po rokovaniach vlády a pod.

Prezentácia reformy vo vzťahu k medzinárodnému spoločenstvu je dôležitá predovšetkým preto, že zvyšuje dôveryhodnosť krajiny so všetkými pozitívnymi efektmi v oblasti ekonomickej aj politickej. Vo vzťahu k tejto cieľovej skupine bude potrebné začleniť reformu riadenia verejných financií do súboru reforiem komunikovaných na zahraničných fórach (v rámci vylepšenej komunikácie komplexu reforiem celkovo), aj v rámci bilaterálnych kontaktov na rôznych úrovniach.

V prvej polovici decembra 2003 ministerstvo financií spoločne so Svetovou bankou zorganizuje tzv. Project Launch Workshop, uvádzací seminár implementačnej fázy Projektu RRVF. Na tento seminár budú pozvaní predstavitelia tak médií, ako aj odbornej verejnosti. Tento seminár sa tak stane vhodnou príležitosťou na začatie intenzívnejšej komunikácie s verejnosťou. Semináru by mal predchádzať tlačový brífing ministra financií zameraný na reformu riadenia verejných financií.