Späť Verzia pre tlač

Stratégia reformy riadenia verejných financií

aktualizované dňa: 18. 02. 2016

1. Úvod

Vláda sa vo svojom Programovom vyhlásení zaviazala do konca volebného obdobia znížiť deficit okruhu verejných financií na úroveň 3 percent HDP. Tento cieľ neznamená iba formálne naplnenie jedného z kritérií členstva v Európskej menovej únii. Ide o takú reformu verejných financií, ktorá zabezpečí, že okruh verejných financií:

· z makropohľadu bude faktorom podporujúcim makroekonomickú stabilitu a celkovú stabilitu ekonomického prostredia,
· z mikropohľadu zabezpečí plynulé a bezproblémové financovanie funkcií štátu v takom rozsahu, o akom bol dosiahnutý politický konsenzus.

Reforma verejných financií smerujúca k ich konsolidácii je zároveň nevyhnutná pre splnenie našich povinností vyplývajúcich z členstva v Európskej únii aj pre urýchlenie nominálnej aj reálnej konvergencie ako dôležitého predpokladu pre vstup Slovenska do Európskej menovej únie.

Komplexná reforma verejných financií v sebe zahŕňa reformy na strane verejných výdavkov (zdravotníctvo, reforma dôchodkového systému), na strane príjmov (daňová reforma) a v oblasti riadenia verejných financií, s následným vytvorením priestoru pre zníženie daňového a odvodového zaťaženia. Predkladaný materiál formuluje stratégiu v poslednej z menovaných oblastí – v oblasti reformy riadenia verejných financií.

Slovenská republika od roku 2000 urobila značný pokrok v zlepšení riadenia verejných financií. Potvrdzuje to aj dokument „Správa o plnení štandardov a pravidiel – časť fiškálna transparentnosť“, ktorú v júli 2002 publikoval Medzinárodný menový fond 1 . Rovnako to potvrdzuje aj ukončenie negociácií s Európskou úniou o kapitolách, týkajúcich sa verejných financií, aj akceptácia fiškálnych notifikácií a Predvstupového ekonomického programu Európskou komisiou. Zmeny boli zamerané najmä do nasledujúcich oblastí:

· zrušenie deviatich štátnych fondov a ich začlenenie do rozpočtových kapitol,
· zlepšenie finančnej kontroly prijatím Zákona o finančnej kontrole a vnútornom audite,
· vytvorenie metodiky zostavovania strednodobého fiškálneho výhľadu a Predvstupového ekonomického programu podľa požiadaviek EÚ,
· vypracovanie a implementácia metodiky transformácie výkazov zostavených na hotovostnej (cash) báze na metodiku ESA95 (EÚ) a GFSM2001 (MMF) (akruálny 2 princíp),
· obmedzenie možnosti tvorby nekontrolovaných deficitov územnou samosprávou a a fondmi sociálneho zabezpečenia,
· zvýšenie koncepčnosti pri tvorbe rozpočtu posilnením významu východísk rozpočtu,
· zlepšenie prepojenia jednotlivých zložiek rozpočtu už pri tvorbe rozpočtu
· uskutočnenie uvádzacieho projekt implementácie tzv. programového rozpočtovania (rozpočtovania orientovaného na výsledky).

Záväzky vyplývajúce z členstva Slovenska v Európskej únii

Počas predvstupovej etapy pristupujúce krajiny uskutočňujú reformy a politiky potrebné pre splnenie Kodanských kritérií – vytvorenie trhovej ekonomiky a schopnosť vyrovnať sa s konkurenčným tlakom a trhovými silami v rámci Únie. Zároveň prijímajú tú časť legislatívy súvisiacej s členstvom v EMÚ, ktorá predstavuje prvý stavebný blok makroekonomického rámca, ktorý musí byť prijatý a implementovaný pred vstupom.

Okamžite po vstupe nové členské štáty budú musieť preukázať súlad a s príslušnými článkami Hlavy VII Zmluvy o Európskych spoločenstvách a s ďalšími acquis súvisiacimi s EMÚ. Okrem iného pôjde o:

· vykonávanie hospodárskej politiky ako záležitosti spoločného záujmu a koordinácia hospodárskej politiky medzi členskými krajinami účasťou v komunitárnych procedúrach (články 98 a 99),
· vyhnutie sa nadmernému schodku verejných financií a súlad s príslušnými ustanoveniami Paktu stability a rastu (článok 104)
· pokrok smerom k dosiahnutiu vysokého stupňa dlhodobo udržateľnej konvergencie (článok 124).

Po vstupe sa spoločný makroekonomický rámec stane viac zaväzujúcim, so silnou požiadavkou na fiškálnu disciplínu a integráciu ostatných ekonomických politík. Kurzová politika sa stane predmetom spoločného záujmu, z čoho vyplýva, že členské štáty by sa mali vyhnúť politikám vedúcim k nadmerným fluktuáciám výmenného kurzu alebo k jeho odtrhnutiu od parametrov výkonnosti ekonomiky. Hospodárska politika sa stane záležitosťou spoločného významu a teda aj predmetom koordinácie a multilaterálnych procedúr dohľadu. Hlavnými nástrojmi koordinácie sa stanú Programy konvergencie, Všeobecné pravidlá hospodárskych politík a rastúci počet nástrojov pokrývajúcich štrukturálne politiky.

Rozpočtová politika a jej výsledky budú podliehať procedúre nadmerného deficitu a tým častiam Paktu stability a rastu, ktoré na seba neviažu možnosť sankčného postihu. Pakt stability a rastu je jadrom EU rámca pre multilaterálny rozpočtový dohľad.

Základným záväzkom, ktorý vyplýva z Paktu, je cieľ dosiahnuť rozpočtovú pozíciu blízku vyrovnanosti alebo prebytku. Stabilný a udržateľný vývoj verejných financií sa považuje za jeden z predpokladov pre dosiahnutie vysokého stupňa dlhodobo udržateľnej konvergencie. Pakt zároveň zdôrazňuje ustanovenia Zmluvy o ES týkajúce sa fiškálnej disciplíny v EMÚ aj pre tie členské krajiny EÚ, ktoré zatiaľ nezaviedli spoločnú menu. Pakt predpokladá každoročné vypracovanie a hodnotenie strednodobých makroekonomických programov alebo ich aktualizáciu. Nové členské štáty preto budú povinné vypracovávať tzv. Konvergenčné programy. Okrem iného, Konvergenčné programy by mali poskytovať skutočný základ pre cenovú stabilitu a robustný udržateľný rast vedúci k tvorbe pracovných miest. Krajiny budú musieť v rámci Konvergenčných programov sformulovať strednodobý cieľ pre fiškálnu pozíciu blízky vyrovnanosti alebo prebytku okruhu verejných financií vrátane nástrojov na dosiahnutie tohto cieľa, očakávaný vývoj dlhu všeobecnej vlády aj strednodobé ciele menovej politiky vo väzbe na cenovú a kurzovú stabilitu.

Napriek pozitívnym hodnoteniam, doterajšie zmeny boli viac dôsledkom vonkajších tlakov súvisiacich s predvstupovým procesom, než vyjadrením vlastnej, vnútornej potreby zdokonaliť riadenie verejných financií. Zmeny v jednotlivých oblastiach boli izolované, bez vzájomnej väzby, mali skôr technický a metodický charakter, bez vytvárania potrebného inštitucionálneho rámca – personálnych, organizačných, informačných kapacít, boli založené skôr na entuziazme jednotlivcov, než na tvorbe systému.

Bez pokračovania zmien v riadení verejných financií bez ich prepojenia do podoby konzistentnej reformy so stanovením priorít a časového postupu hrozí, že vláda a parlament budú naďalej pod trvalým fiškálnym stresom, budú čeliť možnosti neočakávaných prekvapení, ktoré je nutné riešiť okamžite, budú rozhodovať bez znalosti stredno- a dlhodobých rizík a dopadu prijímaných opatrení, iba v rozsahu krátkodobého (ročného) časového horizontu.

Potrebu reformovať riadenie verejných financií pociťujú v podstate všetky vyspelé krajiny (z toho pohľadu nejde o typickú „transformačnú“ agendu) a väčšina sa nachádza v nejakom štádiu realizácie zmien. Neexistuje uniformovaný návod na rozsah a hĺbku zmien, existuje však zovšeobecnenie skúseností krajín, ktoré ako prvé začali reformovať systém riadenia verejných financií a majú v tejto oblasti mnohoročné skúsenosti, aj určité všeobecné princípy, ktoré vyplývajú z integračných a globalizačných tendencií. Tieto skúsenosti a princípy boli formulované OECD, resp. MMF 3

Inštitucionálne zmeny v rozpočtovaní (OECD)

OECD identifikovala sedem kľúčových inštitucionálnych prvkov, ktoré sú nevyhnutné pre efektívnu kontrolu verejných výdavkov. Týmito prvkami sú

· strednodobý fiškálny rámec,
· konzervatívne predikcie,
· rozpočtovanie „zhora – nadol“, podľa priorít,
· transparentnosť,
· uvoľnenie centrálnej kontroly vstupov,
· orientácia na výsledky,
· moderné postupy finančného manažmentu.

Aj keď sú spomenuté ako sedem samostatných prvkov, v skutočnosti sú navzájom závislé a musia byť chápané ako súbor.

Prameň: Budget Reform in OECD Member Countries: Common Trends. Meeting of Budget Directors from the G-7 Countries. Berlin, Germany, 5-6 September 2002.

Reforma riadenia verejných financií je dlhodobý proces. Cieľom Stratégie je preto identifikovať jednotlivé prvky reformy, ich vzájomné väzby, časovú a obsahovú podmienenosť, navrhnúť priority a časovú postupnosť konkretizácie a implementácie reformných krokov, vrátane identifikácie oblastí s najvýraznejšou potrebou posilnenia inštitucionálneho rámca.

1. Základné smerovanie reformy

Úspešná podpora makroekonomickej stability predpokladá, že vývoj verejných financií bude predikovateľný a makroekonomicky udržateľný. Dosiahnutie tohto stavu predpokladá existenciu strednodobého fiškálneho rámca, ktorý bude vyargumentovaný a dôveryhodný a bude obsahovať analýzu potenciálnych fiškálnych rizík.

Pre vytvorenie vyargumentovaného a dôveryhodného strednodobého fiškálneho rámca je nevyhnutné poznať východiskový stav verejných financií, rozsah existujúcich pohľadávok a záväzkov na báze reálneho (trhového) ocenenia rizík a ich vývoj v čase, a existenciu pravidiel (aj legislatívne zakotvených) do budúcna, ktoré zamedzia ad hoc rozhodnutiam ohrozujúcim udržateľnosť vývoja verejných financií.

Pre dosiahnutie politického konsenzu o tých aktivitách a funkciách štátu, ktoré majú, resp. budú financované z verejných zdrojov, je potrebné poznať účel vynakladania verejných zdrojov a ich efektívnosť.

Reforma riadenia verejných financií tak bude zameraná na tri vzájomne podmienené oblasti:

· posilnenie transparentnosti verejných financií,
· posilnenie úlohy strategického plánovania pri alokácii zdrojov a prechod k rozpočtovaniu orientovanému na výsledky,
· vytvorenie systému pre tvorbu stabilného strednodobého rámca verejných financií.

2. Transparentnosť verejných financií

Pri posilňovaní transparentnosti verejných financií pôjde o ďalší posun najmä v nasledujúcich oblastiach.

Aplikácia definícií verejnej správy v praxi

V súčasnosti sa ukončuje príprava novely Zákona o rozpočtových pravidlách, ktorá upresňuje okruh subjektov tvoriacich okruh verejných financií. Po tejto novele problematickým ostane najmä register príspevkových organizácií, ktorého gestorom je Štatistický úrad SR. Príčinou je to, že v súčasnosti dochádza k intenzívnym posunom v štruktúre príspevkových organizácií najmä v súvislosti s prechodom kompetencií na územné samosprávy. Napriek tomu bude potrebné uskutočniť inventúru a vypracovať systém aktualizácie registra tak, aby zmeny boli do registra premietané bez oneskorenia. Dosiahnuť tento stav je dôležité nielen pre korektné vymedzenie verejnej správy, ale aj pre fungovanie Štátnej pokladnice, pre ktorú príspevkové organizácie predstavujú klientov.

Okrem toho je potrebné dosiahnuť, aby všetky vládne inštitúcie, predovšetkým však ministerstvo financií, NBS, ŠÚ SR a Štátna pokladnica pracovali s rovnako vymedzeným okruhom subjektov tak, aby nedochádzalo k odchýlkam vo vykazovaní údajov voči EÚ, ECB a medzinárodným finančným inštitúciám v dôsledku odlišného vymedzenia verejnej správy.

Účtovníctvo a výkazníctvo

Povinnosťou vyplývajúcou z členstva Slovenska v Európskej únii je vykazovať fiškálnu pozíciu všeobecnej vlády v metodike ESA95. Ministerstvo financií vypracovalo a implementovalo metodiku transformácie údajov vykázaných na hotovostnej (cash) báze na metodiku ESA95 (akruálny princíp). Transformácia však spočíva v prepočtoch agregovaných údajov, bez priamej väzby na prvotné účtovníctvo. Bude preto potrebné, aby existujúca metodika bola v budúcnosti premietnutá do pripravovaného systému Štátnej pokladnice, čo umožní zvýšiť presnosť výkazníctva a zníži jeho administratívnu náročnosť.

Okrem toho, bude potrebné zvážiť, kedy a v akej miere prejsť od výkazníctva na akruálnom princípe k implementácii akruálneho účtovníctva vo verejnej správe. Tento trend je vo vyspelých krajinách evidentný. Prechod na akruálne účtovníctvo je však časovo náročný a finančne nákladný a jeho urýchlenie bez toho, aby systém riadenia verejných financií bol schopný využiť informácie, ktoré poskytuje, je neracionálny. Navyše, prechod na akruálne účtovníctvo nie je možný skôr, než bude plne funkčná Štátna pokladnica. Bude preto potrebné uskutočniť SWOT analýzu prechodu na akruálne účtovníctvo vo verejnej správe a následne rozhodnúť o miere a časovom horizonte jeho implementácie.

Štátna pokladnica a Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity

Po viacročnej príprave projektu a legislatívneho rámca Štátnej pokladnice a Agentúry pre riadenie dlhu a likvidity sa obe inštitúcie dostali v roku 2003 do implementačnej fázy. Doterajšie náklady na oba projekty, ako aj ich význam v rámci systému riadenia verejných financií vedú k záveru, že je potrebné uprednostniť dôslednosť a precíznosť pred rýchlosťou. Je dôležité, aby sa Štátna pokladnica nestala iba nástrojom výkonu rozpočtu, ale aj zdrojom informácií pre analytické účely vlády. V tejto súvislosti bude potrebné kompetenčne, metodicky, procedurálne a následne legislatívne dopracovať vzťah medzi Štátnou pokladnicou, Agentúrou pre riadenie dlhu a likvidity a ministerstvom financií. V cieľovom stave by si ministerstvo malo ponechať kompetencie v oblasti formulovania politiky, zámerov a cieľov, zatiaľ čo výkon by bol plne v kompetencii Štátnej pokladnice a Agentúry.

Je predpoklad, že na základe implementačného plánu a analýzy rizík bude do konca mája t. r. známe, ktoré funkcie Štátnej pokladnice a Agentúry bude možné implementovať v priebehu roka 2003 a ktoré až neskôr, ako aj potreba ďalšej externej podpory pre budovanie týchto inštitúcií. Je však potrebné rozhodnúť, či v súlade s pôvodným zámerom ostanú Štátna pokladnica a Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity ako dve samostatné orgány štátnej správy v podobe rozpočtových organizácií, alebo budú transformované na samostatné organizácie zriadené na základe osobitného zákona.

Fiškálna decentralizácia a vzťah k územným samosprávam

V rámci procesu decentralizácie verejnej správy bude potrebné komplexne doriešiť vzťah centrálnej vlády a štátneho rozpočtu k rozpočtom obcí a vyšších územných celkov, a to nadväzne na rozhodnutie o miere decentralizácie na strane príjmov (prerozdeľovanie vs. vlastné príjmy) a na strane výdavkov (účelovo viazané výdavky vs. voľnosť pri uplatňovaní regionálnej výdavkovej politiky podľa politických priorít na tejto úrovni). Aj keď problém deficitov a dlhov na úrovni územných samospráv je čiastočne riešený v už existujúcej legislatíve 4 , v rámci fiškálnej decentralizácie bude potrebné ďalej posilniť uplatnenia tvrdého rozpočtového obmedzenia na tejto úrovni tak, aby tu nemohli vznikať nekontrolované deficity a dlhy, resp. existovať mimorozpočtové alebo kvázi fiškálne aktivity.

Vzťah k verejným fondom a verejnoprávnym inštitúciám

Riešenie problému tvrdého rozpočtového obmedzenia je aktuálne aj vo vzťahu k fondom sociálneho zabezpečenia (Sociálna poisťovňa, Národný úrad práce, zdravotné poisťovne) a k ďalším verejnoprávnym inštitúciám. Zatiaľ čo v prípade fondov sociálneho zabezpečenia je otázka nekontrolovaného deficitu už čiastočne riešená (tieto fondy majú povinnosť prerokovať návrh ich rozpočtov s ministerstvom financií a návrhy ich rozpočtov sa predkladajú na schválenie Národnou radou SR spoločne s vládnym návrhom Zákona o štátnom rozpočte 5 , v prípade verejnoprávnych inštitúcií tomu tak nie je. Cieľovým stavom reformy bude, aby hlavné parametre charakterizujúce udržateľnosť verejného rozpočtu – ukazovateľ deficitu (v metodike ESA95 čisté výpožičky/pôžičky) a ukazovateľ verejného dlhu mala plne pod kontrolou Národná rada SR tak, aby princípy transparentnosti a trvalej udržateľnosti vývoja verejných financií boli rovnako uplatňované pre všetky zložky verejnej správy. Jedným z opatrení vlády bude zmena pôsobnosti Národného úradu práce. Financovanie aktívnej politiky trhu práce prejde na štátny rozpočet, čím sa vytvorí mechanizmus na využitie spolufinancovania z európskych fondov na podporu tvorby nových pracovných miest. Táto transformácia vytvorí aj priestor pre zníženie súčasnej úrovne odvodov do systému poistenia v nezamestnanosti.

Mimorozpočtové a kvázifiškálne aktivity štátu

Priestor pre mimorozpočtové a kvázifiškálne aktivity štátu bol výrazne redukovaný v predchádzajúcom volebnom období redukciou počtu štátnych fondov a ich začlenením do rozpočtových kapitol (okrem Štátneho fondu likvidácie jadrovoenergetických zariadení a nakladania s vyhoretým jadrovým palivom a rádioaktívnymi odpadmi a Štátneho fondu rozvoja bývania) a najmä privatizáciou bankového sektora a privatizáciou sieťových odvetví. V súčasnosti sú v tejto oblasti nasledujúce riziká:

· hospodárenie Železničnej spoločnosti a Železníc SR, kde je potrebné uskutočniť finančnú konsolidáciu a prijať také opatrenia, ktoré by zabránili vzniku ďalších dlhov,
· hospodárenie Slovenských elektrární, kde je potrebné riešiť problém existujúcich štátnych záruk aj problém uviaznutých nákladov,
· systém zdravotného poistenia (resp. zdravotníctvo ako celok), kde reforma musí byť navrhnutá tak, aby systém negeneroval nové dlhy do budúcna, musia byť kvantifikované existujúce dlhy systému a spôsob ich umorenia,
· poskytnuté štátne záruky, kde je potrebné uskutočniť ich inventúru (nejde pritom o „štandardné“ štátne záruky poskytnuté vládou, kde existuje evidencia a každoročne sa uskutočňuje ich inventarizácia a ocenenie rizika, ale aj o identifikáciu a ocenenie rizika celého radu záruk, ktoré poskytol Fond národného majetku, rôzne štátne fondy, rizika záruk pre Slovenskú konsolidačnú (prevzaté bývalou Konsolidačnou bankou na krytie úverov na trvalo obracajúce zásoby - TOZ), trhovo oceniť návratnosť už realizovaných štátnych záruk, oceniť riziko nesplatenia ešte nerealizovaných štátnych záruk a zvýšiť efektívnosť systému vymáhania pohľadávok z už realizovaných štátnych záruk.
Aj keď sa v predchádzajúcom volebnom období priestor pre poskytovanie štátnych záruk podstatne obmedzil aj vďaka schváleniu zákona č. 231/1999 Z.z. o štátnej pomoci v znení neskorších predpisov a zákona č. 386/2002 Z.z. o štátnom dlhu a štátnych zárukách, je potrebné vypracovať a implementovať systém, ktorý do budúcna umožní poskytovať záruky iba na projekty spolufinancované zo zahraničia a s garantovanou návratnosťou.

Zníženie počtu rozpočtových kapitol

V súčasnosti sa štátny rozpočet skladá z 49 kapitol, z ktorých polovica predstavuje len 3 percentá štátneho rozpočtu. Táto štruktúra kapitol je neefektívna, zvyšuje administratívne náklady rozpočtovacieho procesu, ale predovšetkým polovici kapitol dostatočne nezabezpečuje možnosť prezentovať svoje zámery a ciele v procese prípravy rozpočtu, pretože na rokovaniach vlády nemajú svoje priame zastúpenie. Preto sa stáva, že až na rokovaní Národnej rady SR, resp. jej výborov dochádza k odstráneniu opomenutí, ktoré boli spôsobené nedostatkami v komunikácii medzi správcami rozpočtových kapitol a vládou v procese prípravy rozpočtu. Z tohto dôvodu by bolo potrebné, aby každá zo súčasných rozpočtových kapitol bola reprezentovaná na rokovaniach vlády k príprave rozpočtu.

Redukcia počtu kapitol si vyžaduje vypracovať mechanizmus, vrátane jeho premietnutia do legislatívy, ktorý umožní oddeliť nezávislosť výkonu konkrétnych funkcií štátu, vyplývajúcu z ústavy, od politickej moci a existencie samostatnej rozpočtovej kapitoly.

3. Posilnenie strategického plánovania a orientácia na výsledky

Jedným z hlavných smerov modernizácie rozpočtovania vo vyspelých krajinách je prechod k rozpočtovaniu zhora nadol, vychádzajúc zo strategických cieľov a vládnych priorít v danom období. Motiváciou je vytvoriť taký systém plánovania a kontroly verejných výdavkov, ktorý zabezpečí dosiahnutie čo najvyšších efektov pre daňových poplatníkov v prostredí, v ktorom treba vyrovnať ponuku a dopyt bez existencie trhového mechanizmu.

Nástrojom na posilnenie strategického plánovania a riadenia je programové rozpočtovanie. Programový (alebo na výsledky orientovaný) rozpočet spája priority vlády s rozpočtovými výdavkami. Ukazuje údaje, ktoré pomáhajú zvýšiť efektívnosť a zdôrazňuje účel , na ktorý sa prostriedky použijú. Ide o systém, založený na plánovaní úloh a aktivít vlády SR v nadväznosti na priority štátu a disponibilné zdroje, zameraný na výsledok – efektívnosť vynakladania rozpočtových výdavkov.

Cieľom programového rozpočtovania je:

· zlepšiť rozpočtový rozhodovací proces vyjasnením účelnosti vynakladania verejných zdrojov v nadväznosti na očakávané výsledky (efekty) a vytvorením predpokladov pre meranie efektívnosti vynakladania verejných zdrojov, t. j. pre prechod od financovania kapacít k financovaniu služieb a statkov,
· zvýšiť zodpovednosť správcov rozpočtových kapitol za účelné a efektívne vynakladanie výdavkov v etape prípravy, implementácie aj kontroly plnenia rozpočtu,
· vypracovať systém rozpočtu, ktorý bude transparentný pre verejnosť a ktorý umožní posúdiť účel a výsledný efekt vynakladania verejných zdrojov.
Programové rozpočtovanie sa po prvýkrát v podobe uvádzacieho projektu štyroch kapitol implementovalo v rozpočte na rok 2002. Pre rok 2003 bol počet kapitol rozšírený na deväť a v súčasnosti už všetky rozpočtové kapitoly pripravujú svoje programové štruktúry pre rok 2004. V priebehu uplynulých dvoch rokov ministerstvo financií spoločne s poradcami z US Treasury vynaložilo značné úsilie na prípravu pracovníkov jednotlivých ministerstiev a rozpočtových kapitol zameranú na pochopenie zmeny v prístupe k rozpočtovaniu a na získanie zručností potrebných pre zostavenie programovej štruktúry. V súčasnosti ministerstvo financií vydalo upravený Metodický pokyn, ktorý zohľadňuje skúsenosti získané počas dvojročného uvádzacieho projektu a zahŕňa do programovej štruktúry zdroje z európskych štrukturálnych fondov a kohézneho fondu ako jej integrálnu časť.

Napriek značnému úsiliu, ktoré v priebehu uplynulých dvoch rokov vynaložilo ministerstvo financií aj pracovníci jednotlivých rezortov a rozpočtových kapitol, prístup k príprave programových štruktúr a stanoveniu zámerov a cieľov jednotlivých programov ostáva formálny a je považovaný za dodatočnú záťaž pracovníkov rozpočtových útvarov ministerstiev. Hlavnou príčinou je to, že implementácia ostala na úrovni pracovníkov rozpočtových útvarov, bez väčšej zaangažovanosti vedúcich pracovníkov odborných útvarov a najmä bez pozornosti politického vedenia ministerstiev. Platí pritom, že práve programové rozpočtovanie sa stáva dôležitým nástrojom na dosiahnutie viacerých zámerov vlády v oblasti prípravy a realizácie rozpočtu. Ide najmä o nasledujúce zámery.

Po prvé, podporiť manažérsky prístup k riadeniu jednotlivých rozpočtových kapitol , rozšíriť kompetencie správcu kapitoly pri realokácii zdrojov v rámci limitu. Ministerstvo financií preto umožní presuny zdrojov vo vnútri jednotlivých programov, pričom záväzný bude iba limit prostriedkov v členení na kapitálové výdavky, bežné výdavky a z toho výdavky na mzdy na úrovni celej kapitoly. Nevyčerpané prostriedky na program bude možné medziročne prenášať.

Po druhé, posilniť súťaž o zdroje pri príprave rozpočtu . S týmto zámerom časť predpokladaných zdrojov rozpočtu už pri príprave rozpočtu na rok 2004 nebude rozdelená cez limity jednotlivým kapitolám, ale v druhej etape prípravy rozpočtu – auguste a septembri, bude o jej alokácii rozhodovať vláda na základe priorít a kvality ďalších projektov a programov.

Po tretie, programová štruktúra umožňuje rozpočtovať a čerpať zdroje z európskych fondov v rámci jednotnej štruktúry rozpočtu a perspektívne aplikovať rovnaké postupy pre prípravu, realizáciu a hodnotenie projektov aj u tých zložiek programovej štruktúry, ktoré nebudú spolufinancované z európskych fondov.

Po štvrté, dobre pripravená programová štruktúra kapitoly s realistickým odhadom potrebných zdrojov na jej jednotlivých úrovniach je dôležitým východiskom pre zostavenie viacročného rozpočtu a prepojenie ročného rozpočtu cez viacročný rozpočet so strednodobým fiškálnym rámcom a s prognózou makroekonomického prostredia spôsobom zdola nahor.

Po piate, programová štruktúra rozpočtu má aj dôležitú politickú dimenziu , keď ukazuje, na aký účel a s akými výsledkami sú vynakladané prostriedky daňových poplatníkov. Je vhodným nástrojom na komunikáciu vlády s verejnosťou, zvyšuje mieru transparentnosti vlády vo vzťahu k občanom.

Ministerstvo financií uvažuje s tým, aby už od roku 2005 bola prioritnou pre alokáciu rozpočtových zdrojov práve programová štruktúra. Vychádzajúc z doterajších skúseností, plnohodnotná implementácia programového rozpočtovania, a teda aj dosiahnutie vyššie uvedených zámerov nebude možné bez priamej zaangažovanosti politického vedenia ministerstiev, pretože iba na tejto úrovni je možné transformovať Programové vyhlásenie vlády, zákony a priority jednotlivých ministerstiev do identifikovateľných výsledkov, ktoré budú ilustrovať kompetentnosť a efektívnosť verejného sektora. Programové rozpočtovanie môže plniť svoj cieľ iba v tom prípade, ak sa stane nástrojom presadzovania politických priorít vládou ako celkom a politického vedenia rezortov.

4. Stabilný strednodobý rámec pre verejné financie

Úlohou strednodobého fiškálneho rámca je v strednodobom časovom horizonte zosúladiť priority hospodárskej politiky a z nich vyplývajúce výdavkové priority verejného rozpočtu, s ohraničeniami danými makroekonomickým vývojom premietnutým do základných parametrov fiškálneho okruhu (pozri schéma 1).

Strednodobý fiškálny rámec teda stanovuje strednodobé fiškálne ciele vlády v hlavných ukazovateľoch ako sú celkové príjmy, výdavky, deficit, dlh a náklady na dlhovú službu, vrátane identifikácie a kvantifikácie potenciálnych rizík. Strednodobý fiškálny rámec by ďalej mal obsahovať formuláciu strednodobých cieľov na strane výdavkov, konzistentných s cieľmi na strane príjmov a deficitu, a ich dekompozíciu na úroveň výdavkových záväzkov vyplývajúcich z existujúcich aktivít vlády a novozamýšľaných aktivít vlády.

Úlohou strednodobého fiškálneho rámca je zabezpečiť, aby vláda a parlament neboli v stave permanentného fiškálneho stresu, aby jednotlivé rozhodnutia vlády a ročné rozpočty neohrozovali udržateľnosť fiškálneho vývoja krajiny a aby boli zrejmé budúce fiškálne dosahy súčasných rozhodnutí. Z tohto pohľadu je stabilný a vierohodný strednodobý fiškálny rámec kľúčový pre fiškálnu stabilizáciu, udržanie makroekonomickej stability, pre optimálny mix menovej a fiškálnej politiky, pre prechod od pasívnej k aktívnej proticyklickej makroekonomickej politike. Zároveň prispieva k stabilizácii ekonomického prostredia aj tým, že vytvára transparentný základ pre formovanie strednodobých očakávaní ekonomických subjektov.

Doposiaľ, najmä v súvislosti s predvstupovým procesom, ministerstvo financií pripravovalo tzv. Predvstupový ekonomický program, na ktorý potom nadväzoval strednodobý finančný výhľad, dokument každoročne predkladaný parlamentu ako príloha Návrhu zákona o štátnom rozpočte.

Predvstupový ekonomický program sa však nestal predmetom širšej politickej diskusie, ale ostal skôr v rovine technického dokumentu. Z nášho členstva v EÚ však vyplynie povinnosť pripraviť a každoročne aktualizovať tzv. Konvergenčný program. Od tohto dokumentu sa bude očakávať, že stanoví konvergenčné ciele (pre vstup do EMÚ) pre strednodobý časový horizont a bude obsahovať aj konzistentnú predstavu o spôsobe ich dosiahnutia. Nedostatočne vypracovaný systém formulovania strategických cieľov na politickej úrovni je tak prvým slabým miestom strednodobého fiškálneho rámca.

Okrem toho ministerstvo financií síce má vypracovaný vlastný metodologický aparát pre makroekonomické prognózovanie, tento však nie je dostatočný. Prognózu parametrov makroekonomického prostredia preto preberá z viacerých zdrojov, ktoré nie sú navzájom konzistentné a neumožňujú operatívne simulácie rôznych alternatív politických rozhodnutí v reálnom čase . A nakoniec, neexistencia viacročného rozpočtu spôsobuje, že prepojenosť strednodobého výhľadu s ročným rozpočtom je veľmi slabá.

Prechod od strednodobého fiškálneho výhľadu k viacročnému rozpočtu znamená predovšetkým formulovať výdavkové ciele vyplývajúce z viacročného plánovania aktivít vlády a ich pravidelného hodnotenia z pohľadu účelnosti aj efektívnosti vynakladania verejných zdrojov. Prechod k viacročnému rozpočtu je preto podmienený reálnou implementáciou rozpočtovania orientovaného na výsledky (programové rozpočtovanie). Okrem toho pre tvorbu a aktualizáciu strednodobého fiškálneho rámca je potrebný systém, ktorý informačne a procedurálne prepája tvorbu makroekonomických prognóz a ich premietnutie do strednodobého fiškálneho výhľadu a následne do parametrov viacročného rozpočtu. Inak povedané, vytvoriť stabilný a realistický strednodobý fiškálny rámec predpokladá:

· Vytvorenie systému formulácie a schvaľovacieho mechanizmu priorít hospodárskej politiky na úrovni politického rozhodovania,
· vytvoriť taký systém makroekonomického prognózovania vlády, ktorý by poskytoval vierohodné a konzervatívne odhady budúceho makroekonomického vývoja a zabezpečoval prepojenie makroekonomických veličín s parametrami okruhu verejných financií,
· dopracovať systém tvorby strednodobého fiškálneho výhľadu do podoby, ktorá bude spĺňať vykazovacie povinnosti Slovenska po vstupe do EÚ a zároveň bude dostačujúci pre potreby domáceho rozhodovacieho procesu na úrovni vlády aj rozpočtových kapitol,
· vytvoriť a implementovať metodiku zostavovania viacročného rozpočtu, vrátane transparentného mechanizmu rozhodovania o budúcich aktivitách vlády a s nimi súvisiacimi výdavkami.
Centrálnou jednotkou, ktorá bude kompetentná vypracovávať makroekonomické prognózy pre potreby verejnej správy a ktoré budú verejné inštitúcie povinné akceptovať, sa cieľovo stane Inštitút finančnej politiky ministerstva financií (IFP MF). Zároveň Inštitút bude mať povinnosť tieto prognózy prezentovať a verejne obhajovať. IFP bude zodpovedný aj za vypracovávanie výhľadových dokumentov, ktoré Slovenská republika ako členská krajina Európskej únie bude povinná vypracovávať pre Európsku komisiu, a spoločne so sekciou rozpočtovej politiky a sekciou verejných výdavkov ministerstva financií za vypracovanie strednodobého fiškálneho rámca, keď úlohou sekcie rozpočtovej politiky bude vypracovať viacročný rozpočet zohľadňujúci (a limitujúci) výdavkové priority jednotlivých kapitol.

Schéma 1 Strednodobý fiškálny rámec

Schéma%201%20Strednodobý%20fiškálny%20rámec

5. Priority, postupnosť, časový harmonogram

Reforma riadenia verejných financií je komplexnou reformou, ktorá si okrem zmien v legislatíve vyžiada vytvorenie inštitucionálnych kapacít pre jej implementáciu. Súčasťou reformy bude preto aj analýza rozpočtovacieho procesu z hľadiska organizačnej štruktúry, personálnych kapacít, procedurálnych postupov a rozhodovacích mechanizmov v rámci ministerstva financií aj vybraných rezortných ministerstiev. Cieľom tejto analýzy bude sformulovať odporúčania pre optimalizáciu rozpočtovacieho procesu na všetkých jeho úrovniach a vo všetkých jeho etapách.

Reforma riadenia verejných financií sa skladá z mnohých komponentov, ktoré sú od seba závislé. Je preto nevyhnutné stanoviť realistický časový harmonogram návrhu jej jednotlivých komponentov a ich následnej implementácie, ako aj prepojenie tých komponentov, ktoré sú jej súčasťou, ale doposiaľ boli pripravované izolovane (napr. Projekt štátnej pokladnice, programové rozpočtovanie a ďalšie). Na ministerstve financií bola zriadená Riadiaca komisia, ktorá bude dohliadať na vecný obsah a koordináciu jednotlivých častí reformy. Detailný plán implementačnej fázy reformy bude dopracovaný do konca júna t. r.. Napriek tomu priority najbližšieho obdobia sú zrejmé.

Pokiaľ ide o rok 2003, priority sú nasledujúce:

· vytvorenie predpokladov pre posilnenie strategického plánovania a pre prechod k viacročnému rozpočtu rozšírením programového rozpočtovania na všetky kapitoly,
· rozhodnutie o pôsobnosti a vzťahoch medzi Štátnou pokladnicou, Agentúrou pre riadenie dlhu a likvidity a Ministerstvom financií SR. Vybudovanie Štátnej pokladnice a Agentúry pre riadenie dlhu a likvidity v ich základných funkciách,
· vytvorenie inštitucionálnych kapacít na ministerstve financií pre implementáciu reformy riadenia verejných financií,
· dopracovanie projektu implementácie reformy riadenia verejných financií tak, by implementačná fáza mohla začať v druhej polovici roka 2003,
· vytvorenie metodologického aparátu pre makroekonomické prognózovanie na ministerstve financií,
· spracovanie východiskovej verzie metodiky zostavovania viacročného rozpočtu.

Pre rok 2004 pôjde najmä o:

· ďalšie rozpracovanie metodiky programového rozpočtovania, najmä pokiaľ ide o formuláciu cieľov na jednotlivých úrovniach programov a metodiku hodnotenia plnenia programov,
· vypracovanie a implementáciu systému prípravy Konvergenčného programu,
· experimentálne zostavenie viacročného rozpočtu.

Financovanie reformy riadenia verejných financií bude zabezpečované z viacerých zdrojov. Podstatná časť reformy (napr. rozpočtovanie orientované na výsledky, metodický aparát pre makroekonomické rozpočtovanie, metodika viacročného rozpočtu, účtovníctvo, školenia pre klientov Štátnej pokladnice a ďalšie) budú financované z pôžičky IBRD - Svetovej banky pri finančnej spoluúčasti štátneho rozpočtu. Táto pôžička je doprevádzaná technickou asistenciou. Implementácia projektu Štátnej pokladnice a Agentúry pre riadenie dlhu a likvidity je podporovaná projektom PHARE a uvažuje sa zároveň s ďalším projektom, ktorý by na terajší nadväzoval. Na financovaní školiacich aktivít najmä počas uvádzacieho projektu programového rozpočtovania sa podieľala agentúra USA ID, ktorá sprostredkovala technickú pomoc poskytovanú odborníkmi z US Treasury.

  1. Slovak Republic: Report on Observance of Standards and Codes – Fiscal Transparency Module. IMF Country Report No. 02/189, International Monetary Fund, Washington D.C., August 2002
  2. t. j. s časovým rozlíšením príjmov a výdavkov
  3. Napr. Príručka pre fiškálnu transparentnosť (Manual on Fiscal Transparency), IMF,2001 http://www.imf.org/external/standards/index.htm
  4. § 29 – 33 zákona č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov
  5. § 8 zákona č. 303/1995 Z. z. o rozpočtových pravidlách v znení neskorších predpisov